A cura di Irene Tinagli Europarlamentare del PD

Il piano REARM Europe è stato delineato pubblicamente nella lettera di Von der Leyen al Consiglio europeo del 4 marzo scorso, in cui vengono descritti i suoi cinque pilastri principali. Il piano ruota attorno a cinque pilastri principali:

a)Un nuovo strumento per erogare prestiti agli Stati membri.

b) Attivazione della clausola di salvaguardia nazionale del Patto di Stabilità e Crescita.

c) Utilizzo del bilancio dell’UE per promuovere gli investimenti nel settore della difesa, anche riorientando i fondi di coesione esistenti.

d) Utilizzo della capacità di finanziamento della Banca europea degli Investimenti (BEI)

e) Mobilitazione di capitali privati attraverso il completamento dell’Unione dei mercati dei capitali.

Sono in lavorazione – e verranno pubblicate a breve – sia il Libro Bianco sulla Difesa, sia la Comunicazione sull’Unione dei Risparmi e degli Investimenti.

Security Action for Europe (SAFE) o Reinforcement European Armament &Manufacturing (REARM)

Sulla base di quanto annunciato da Von der Leyen, il nuovo strumento finanziario dell’UE dedicato agli investimenti e alle spese per la difesa sarebbe in grado di fornire prestiti agli Stati Membri fino a 150 miliardi di euro. Nelle diverse comunicazioni della Commissione questo strumento è stato chiamato Security Action for Europe (SAFE) o Reinforcement European Armament & Manufacturing (REARM).

Attraverso SAFE/REARM la Commissione avrebbe la possibilità di contrarre prestiti sui mercati finanziari per conto dell’Unione in base ad una garanzia implicita del bilancio dell’UE. Il denaro raccolto verrebbe messo a disposizione degli Stati Membri che ne faranno richiesta, con il solo vincolo di utilizzare il prestito ricevuto per sostenere spese per rafforzare le capacità di difesa degli Stati Membri. Per analogia con quanto avvenuto in passato con strumenti simili, i prestiti verranno concessi agli Stati Membri alle stesse condizioni a cui la Commissione riuscirà a finanziarsi sui mercati.

Diverse indiscrezioni hanno suggerito possibili orientamenti sugli investimenti, in particolare sulla possibilità che i fondi siano destinati, attraverso condizionalità nell’erogazione dei prestiti, principalmente ad acquisti da aziende europee e a progetti europei, ma non è ancora chiaro in che direzione si andrà. Nel suo intervento in plenaria, Von der Leyen ha dichiarato: “[…] Questi prestiti dovrebbero finanziare gli acquisti dai produttori europei, per aiutare a dare impulso alla nostra industria della difesa. I contratti dovrebbero essere pluriennali, per dare all’industria la prevedibilità di cui ha bisogno. E infine, ci dovrebbe essere un focus sugli appalti congiunti”. Ci si auspica che la risoluzione del Parlamento europeo possa contribuire a chiarire questi aspetti e a fornire un indirizzo politico più definito.

Secondo le linee delineate da Von der Leyen nei suoi ripetuti interventi delle ultime settimane, SAFE-REARM con un nuovo regolamento che avrà come base giuridica l’articolo 122 delTrattato sul funzionamento dell’UE. Questo articolo consente al Consiglio di adottare – su proposta della Commissione – misure di politica economica sulla base di una votazione a maggioranza qualificata. Contrariamente alla procedura legislativa ordinaria, il Parlamento europeo viene informato del processo. Allo stesso modo, un’eventuale assistenza finanziaria dell’Unione agli Stati membri che ne faranno richiesta sarà concessa tramite una decisione adottata dal Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata su proposta della Commissione.

I poteri del Parlamento su SAFE/REARM sono definiti dal regolamento interno (articolo 138):

a) Prima dell’adozione formale della proposta, la Presidente della Commissione dovrebbe intervenire in plenaria spiegando le ragioni della scelta di tale base giuridica e delineando i principali obiettivi ed elementi della proposta.

b) Una volta adottata la proposta, la Commissione JURI per la verifica della base giuridica. Se non la ritenesse appropriata dovrebbe informare la plenaria.

c) Il Parlamento può chiedere che sia avviata la procedura di controllo di bilancio prevista nella dichiarazione comune del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione del 16 dicembre 2020.

Flessibilità della spesa per la difesa nell’ambito del PSC

Il nuovo Patto di Stabilità e Crescita contiene già alcune limitate disposizioni che riconoscono il rafforzamento della difesa come una priorità strategica dell’Unione (considerando 10 e Articolo 13 del regolamento 2024/1263). Gli investimenti in difesa sono anche tenuti in considerazione quando uno Stato Membro intende chiedere l’allungamento dei piani pluriennali di aggiustamento fiscale da 4 a 7 anni (Articolo 14). Inoltre, le spese in difesa sono incluse fra i cosiddetti “fattori rilevanti” per i paesi che si ritrovano con un deficit superiore al 3%: in altre parole un deficit generato da questo tipo di investimenti potrebbe non determinare l’attivazione della procedura per deficit eccessivo (considerando 14a e Articolo 2 del regolamento 1467/1997 come modificato nel 2024). Infine, per il triennio 2025-2027 l’aggiustamento del deficit strutturale richiesto – solitamente pari allo 0.5% l’anno – può essere ridotto per tenere conto della spesa per interessi, purché gli Stati Membri spieghino in che modo intendano soddisfare le priorità comuni dell’Unione, “tra cui il rafforzamento della difesa” (considerando 23). Nonostante queste disposizioni, è necessario considerare però che esistono numerosi limiti di utilizzo. Innanzitutto il debito deve restare su un sentiero “plausibilmente discendente” (Articolo 6, regolamento 2024/1263) e possono essere considerate soltanto le spese in conto capitale.

Von der Leyen ha annunciato l’intenzione di attivare la clausola di salvaguardia nazionale (NEC) per permettere agli Stati Membri di aumentare le spese in difesa. Nel suo discorso in plenaria, ha sottolineato che la proposta sarà fatta “in modo controllato, vincolato nel tempo e coordinato per tutti gli Stati Membri”. Le bozze del Libro Bianco sulla Difesa indicano che la Commissione prevede di pubblicare una comunicazione per invitare tutti gli Stati Membri a considerare l’attivazione della clausola, il che potrebbe comportare una revisione dei piani pluriennali di aggiustamento recentemente approvati. Non è comunque certo che gli Stati Membri seguiranno tale invito. La NEC potrebbe coprire le spese di difesa, sia correnti che di investimento, per un periodo di 4 anni, includendo anche le spese già sostenute a partire dal 2022. La Commissione stima che l’attivazione della NEC in tutti gli Stati Membri possa mobilitare circa 650 miliardi di euro, pari a circa l’1,5% del PIL europeo. Le bozze del Libro Bianco suggeriscono che gli Stati Membri “dovrebbero privilegiare investimenti congiunti e nel sistema EDTIB”, ossia in produttori europei, per evitare aumenti dei costi, spiazzamento degli investimenti e una dipendenza eccessiva da paesi terzi. Tuttavia, anche in questo caso, sembrerebbe trattarsi di un orientamento piuttosto che di un vincolo obbligatorio.

Un aspetto da chiarire è che la NEC non rappresenta una “golden rule”. Una golden rule, che non è prevista dal nuovo Patto di Stabilità e Crescita, avrebbe comportato l’esclusione (o lo scorporo) permanente dal calcolo del deficit e del debito delle spese sostenute in un determinato periodo, pur consentendo di finanziare tale debito sui mercati. In questo modo, non sarebbe stato considerato per i futuri piani di consolidamento fiscale, riducendo in parte il rischio di politiche di austerità. Al contrario, la NEC consente agli Stati Membri di deviare temporaneamente dal percorso di aggiustamento senza incorrere in una procedura per deficit eccessivo, ma le spese per la difesa saranno comunque registrate nei conti nazionali come parte del deficit e del debito, il che potrebbe comunque comportare future difficoltà nei percorsi di consolidamento fiscale.

Strumenti di bilancio dell’UE

Tra le opzioni avanzate da Von der Leyen, vi è la possibilità di utilizzare il cofinanziamento nazionale dei programmi dell’Unione per aumentare i finanziamenti alla difesa nell’ambito della politica di coesione. Nella lettera al Consiglio europeo, Von der Leyen menziona l’uso della Piattaforma per le tecnologie strategiche per l’Europa (STEP), una piattaforma istituita nel contesto della revisione di medio termine del QFP per mettere in comune le risorse da investire in tecnologie critiche, in particolare nei settori digitale, pulito e biotecnologico. Va sottolineato come STEP sia anche strettamente collegata alla RRF. Infatti gli Stati Membri sono incoraggiati a usare riallocare le risorse per i progetti STEP trasferendo fino al 6% della loro dotazione RRF al rispettivo comparto nazionale di InvestEU, al fine di finanziare tali progetti. Inoltre la Commissione intende aumentare la flessibilità nell’utilizzo di altri strumenti esistenti, eliminando o allentando vincoli.

Banca europea per gli investimenti

Il piano REARM Europe individua nella BEI un attore rilevante per sbloccare fonti di finanziamento per gli investimenti nella difesa. La BEI intende raddoppiare gli investimenti nei progetti di difesa a 2 miliardi di euro, ampliando la portata delle attività in cui può investire attraverso una revisione dei criteri di ammissibilità. Tuttavia, l’opzione di tale ampliamento deve prendere in considerazione anche potenziali implicazioni sul rating della banca ad oggi tripla AAA.

Mobilitazione di capitali privati

Nei prossimi giorni la Commissione presenterà una Comunicazione sull’Unione dei Risparmi e degli Investimenti, sulla scorsa del tentativo di rilanciare l’Unione del Mercato dei Capitali, avviata nel 2015, che sino ad oggi ha prodotto risultati limitati. Sulla scorta di quanto contenuto nei rapporti Letta e Draghi, la Commissione auspica di sviluppare un mercato  dei capitali capace di convogliare l’abbondante risparmio europeo in progetti di investimento.

Nell’ambito della mobilitazione dei capitali privati, il governo italiano ha presentato una proposta volta a mobilitare circa 200 miliardi nei prossimi 3-5 anni. Questa ambiziosa mobilitazione dovrebbe essere realizzata rimodellando e potenziando l’attuale comparto nazionale del programma InvestEU, su cui la Commissione ha già presentato una proposta di modifica il 26 febbraio, attraverso la creazione di una struttura di garanzia europea multi-tranche che coinvolga sia lo Stato membro sia il bilancio dell’UE. Tale proposta non è stata però inclusa nelle bozze del Libro Bianco sulla Difesa.

Considerazioni finali

Gli strumenti attualmente discussi per finanziare il rafforzamento della difesa si basano in gran parte sull’emissione di nuovo debito, sia a livello nazionale che europeo, o attraverso istituzioni come la BEI. Tuttavia, questo avviene in un contesto globale già segnato da un forte incremento dell’indebitamento sovrano. Secondo le previsioni di Standard & Poor’s del 6 marzo, l’emissione di debito sovrano globale nel 2025 potrebbe raggiungere i 12,3 trilioni di dollari, portando lo stock complessivo a 76,9 trilioni di dollari.

Questa dinamica ha già un impatto sui mercati finanziari. L’annuncio del governo tedesco di rimuovere il freno al debito costituzionale ha provocato un aumento dei rendimenti del Bund. Sebbene la Germania, con un debito relativamente contenuto, possa ancora finanziarsi a costi moderati, altri Stati Membri dell’UE stanno affrontando un aumento dei costi di finanziamento. Il rialzo dei rendimenti dei titoli italiani, ad esempio, è avvenuto senza alcun annuncio specifico da parte del governo italiano, segnalando quanto l’aumento generale dei tassi d’interesse renda più difficile per i paesi con un debito elevato accedere ai mercati finanziari a condizioni favorevoli. La possibilità di veder aumentare i tassi di interesse sul debito, oltre alle eventuali condizionalità legate all’erogazione dei prestiti, potrebbe ridurre la propensione degli Stati membri a seguire le indicazioni della Commissione e quindi gli investimenti.

Questo scenario richiama esperienze passate. Durante la crisi pandemica, strumenti come la Pandemic Crisis Line del MES, che offriva una linea di credito a basso tasso di interesse con la sola condizionalità di destinarli a spese sanitarie, non riuscì a suscitare interesse tra gli Stati Membri. La riluttanza politica, le preoccupazioni per valutazione negativa da parte delle società di rating verso gli aumenti di livello di indebitamento nazionali e la possibilità di accedere autonomamente ai mercati a condizioni competitive resero questo strumento poco attraente. Al contrario, il successo del Next Generation EU fu determinato dalla solidarietà europea e dalla combinazione di prestiti e sovvenzioni e da un’ampia flessibilità e autonomia nell’uso dei fondi, che facilitarono l’adesione degli Stati Membri.

Tuttavia, è anche opportuno ricordare che, nella risposta al COVID, proprio lo scarso successo di iniziative e programmi come il Mes sanitario e della sola clausola di salvaguardia, spinsero poi all’adozione di misure più incisive e marcatamente “europee” e solidaristiche come il NextGenEU.

17.03.2025