*Nota aggiornata

Il Piano ReArm Europe/Readiness 2030 punta a mobilitare fino a 800 miliardi di euro per investimenti nella difesa attraverso tre pilastri:

1. Aumento dei finanziamenti pubblici nazionali per la difesa tramite l’attivazione della National Escape Clause (Clausola nazionale di salvaguardia).
2. SAFE (Security Action for Europe) – nuovo strumento UE per acquisti congiunti urgenti e su larga scala.
3. Coinvolgimento della BEI (Banca Europei d’investimenti) e del capitale privato, accelerando l’Unione del Risparmio e degli Investimenti.

Accanto a questo, nel Libro Bianco sulla difesa, la Commissione prevede che le autorità nazionali, regionali e locali possono riallocare fondi della politica di coesione verso nuove priorità, inclusa la difesa, attraverso la revisione intermedia dei programmi 2021-2027.

1. Aumento dei finanziamenti pubblici nazionali per la difesa

La Commissione ha invitato gli Stati membri ad attivare la National Escape Clause prevista dal Patto di Stabilità e Crescita, offrendo loro maggiore margine di bilancio per poter aumentare la spesa destinata alla difesa, nel rispetto delle regole fiscali dell’UE.

La National Escape Clause (NEC) è uno strumento previsto dal nuovo quadro di governance economica dell’UE che permette a uno Stato membro di deviare temporaneamente dal proprio percorso di spesa pubblica, stabilito nel piano fiscale a medio termine, in presenza di circostanze eccezionali fuori dal suo controllo che abbiano un impatto rilevante sulle finanze pubbliche. Tuttavia, questa deviazione deve avvenire senza compromettere la sostenibilità fiscale nel medio periodo. La Commissione ha previsto un tetto massimo di flessibilità pari all’1,5% del PIL.

Per poter attivare la NEC, devono essere soddisfatte tre condizioni fondamentali: devono esserci circostanze eccezionali indipendenti dalla volontà dello Stato, queste devono avere un impatto significativo sui conti pubblici, e infine la deviazione dai parametri di spesa non deve mettere a rischio la stabilità fiscale nel tempo.

L’attivazione della NEC parte da una richiesta da parte dello Stato interessato. A quel punto la Commissione europea valuta se le tre condizioni sono rispettate e, se lo sono, propone al Consiglio l’attivazione della clausola. Il Consiglio, a maggioranza qualificata, decide entro quattro settimane se approvare la richiesta, indicando anche un limite temporale per l’applicazione della clausola, eventualmente prorogabile di anno in anno.

In un contesto particolare come quello attuale, segnato da nuove sfide alla sicurezza in Europa, la Commissione invita gli Stati membri a utilizzare la NEC in modo coordinato, proprio per rafforzare gli investimenti nella difesa comune. L’idea è quella di sfruttare questa flessibilità per aumentare la spesa per la difesa, sia in termini di investimenti che di spesa corrente, e rafforzare così le capacità difensive dell’UE.

Questa flessibilità sarà valida per quattro anni a partire dal 2025, e verrà calcolata rispetto ai livelli di spesa per la difesa del 2021.

Un aspetto da chiarire è che la NEC non rappresenta una “golden rule”. Una golden rule, che non è prevista dal nuovo Patto di Stabilità e Crescita, avrebbe comportato l’esclusione (o lo scorporo) permanente dal calcolo del deficit e del debito delle spese sostenute in un determinato periodo, pur consentendo di finanziare tale debito sui mercati. In questo modo, non sarebbe stato considerato per i futuri piani di consolidamento fiscale, riducendo in parte il rischio di politiche di austerità. Al contrario, la NEC consente agli Stati Membri di deviare temporaneamente dal percorso di aggiustamento senza incorrere in una procedura per deficit eccessivo, ma le spese per la difesa saranno comunque registrate nei conti nazionali come parte del deficit e del debito, il che potrebbe comunque comportare future difficoltà nei percorsi di consolidamento fiscale.

2. SAFE

Il Security Action for Europe (SAFE) è un nuovo strumento finanziario dell’UE, proposto dalla Commissione il 19 marzo, che fornirà fino a 150 miliardi di euro in prestiti garantiti dal bilancio dell’Unione. L’obiettivo è rafforzare le capacità di difesa degli Stati membri attraverso appalti congiunti.

L’assegnazione dei 150 miliardi di euro del programma SAFE sarà basata sulla domanda, senza quote prestabilite per gli Stati membri. Per accedere ai prestiti, i governi dovranno presentare un Piano di Investimento nell’Industria della Difesa alla Commissione, specificando spese, prodotti da acquistare e, se rilevante, il coinvolgimento dell’Ucraina.

I fondi verranno erogati in anticipo per il 15% del prestito, con pagamenti già nel 2025, e possono essere erogati fino al 31 dicembre 2030.

I prestiti permetteranno la sincronizzazione dei bilanci necessaria per effettuare ordini congiunti tramite acquisti comuni da parte di almeno due Stati membri  o con Ucraina/EFTA/EEA. Ogni Stato è libero di definire la propria strategia di acquisizione, incluso l’uso di agenti per le procedure di approvvigionamento. In via transitoria, i prestiti potranno finanziare acquisti nazionali, purché aperti ad altri Paesi e con meccanismi per condividere i benefici del contratto.

Il rimborso dei prestiti è garantito dai Bond dell’UE, coperti dal margine di bilancio disponibile sotto il tetto delle risorse proprie pari all’1,4% del RNL (Reddito Nazionale Lordo) dell’UE. Questo margine rappresenta la differenza tra il massimo contributo annuale possibile degli Stati membri e le reali entrate necessarie per finanziare il bilancio UE.

Requisiti industriali e di sicurezza per gli appalti comuni di difesa:

1. Localizzazione delle infrastrutture: le infrastrutture, risorse e impianti utilizzati dai contraenti e subcontraenti per gli appalti comuni devono essere situati nell’UE, in un Paese EFTA/SEE o in Ucraina. Solo in assenza di alternative, possono essere usate strutture fuori da questi territori, purché non compromettano gli interessi di sicurezza e difesa dell’UE.
2. Origine dei componenti: almeno il 65% del costo dell’end product deve derivare da componenti provenienti da UE, EFTA/SEE o Ucraina. Non è ammesso l’uso di componenti da Paesi terzi che siano contrari agli interessi di sicurezza e difesa dell’Unione.
3. Controllo sul design del prodotto: per i prodotti di categoria 2 (es. munizioni o missili), i produttori devono avere pieno controllo sul design, senza vincoli o restrizioni da parte di Paesi terzi, inclusa la possibilità di modificare o sostituire componenti soggetti a restrizioni esterne.

Base legale

Il nuovo strumento dell’UE sarà istituito ai sensi dell’Articolo 122 del TFUE, offrendo prestiti agli Stati membri con garanzia del bilancio UE.

Questo approccio è stato già utilizzato per risposte a crisi recenti, come l’acquisto congiunto di vaccini COVID-19, o il programma SURE per il sostegno all’occupazione.

Questo articolo consente al Consiglio di adottare – su proposta della Commissione – misure di politica economica sulla base di una votazione a maggioranza qualificata. Contrariamente alla procedura legislativa ordinaria, il Parlamento europeo viene informato del processo. Allo stesso modo, un’eventuale assistenza finanziaria dell’Unione agli Stati membri che ne faranno richiesta sarà concessa tramite una decisione adottata dal Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata su proposta della Commissione.

I poteri del Parlamento su SAFE sono molto limitati e sono definiti dal regolamento interno (articolo 138): 

1. Prima dell’adozione formale della proposta, la Presidente della Commissione dovrebbe intervenire in plenaria spiegando le ragioni della scelta di tale base giuridica e delineando i principali obiettivi ed elementi della proposta. 
2. Una volta adottata la proposta, la Commissione JURI per la verifica della base giuridica. Se non la ritenesse appropriata dovrebbe informare la plenaria. 
3. Il Parlamento può chiedere che sia avviata la procedura di controllo di bilancio prevista nella dichiarazione comune del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione del 16 dicembre 2020.

3.1 BEI

La Banca Europea per gli Investimenti (BEI) intende ampliare ulteriormente l’ambito del proprio sostegno finanziario nel settore della difesa. In particolare, prevede di raddoppiare gli investimenti annuali portandoli a 2 miliardi di euro, destinati a progetti come droni, spazio, cybersicurezza, tecnologie quantistiche, infrastrutture militari e protezione civile.

Inoltre, propone di rivedere i criteri di ammissibilità per i progetti finanziabili in linea con le nuove priorità politiche dell’UE.

3.2 Unione del Risparmio e degli Investimenti

La Commissione europea sostiene che, sebbene l’aumento degli investimenti pubblici nella difesa sia indispensabile, esso non sia sufficiente. E’ necessario facilitare l’accesso al capitale per le imprese europee, incluse le PMI e le Mid-Caps, attraverso strumenti di garanzia che consentano di ridurre i rischi e favorire la crescita su scala industriale.

La Commissione rileva un crescente interesse del settore finanziario verso la difesa, ma osserva che il settore rimane ancora poco servito, a causa di limiti nelle politiche di investimento delle istituzioni finanziarie pubbliche e private.

In questo contesto, la Commissione propone che l’Unione del Risparmio e degli Investimenti possa contribuire a indirizzare maggiori capitali privati verso le priorità dell’UE, tra cui il settore della difesa. Secondo le stime, questo strumento potrebbe mobilitare centinaia di miliardi di euro all’anno a favore dell’economia europea. La comunicazione della Commissione sull’Unione del Risparmio e degli Investimenti è stata adottata il 19 marzo. 

Nell’ambito della mobilitazione dei capitali privati, il governo italiano ha presentato una proposta volta a mobilitare circa 200 miliardi nei prossimi 3-5 anni. Questa mobilitazione dovrebbe essere realizzata rimodellando e potenziando l’attuale comparto nazionale del programma InvestEU, su cui la Commissione ha già presentato una proposta di modifica il 26 febbraio, attraverso la creazione di una struttura di garanzia europea multi-tranche che coinvolga sia lo Stato membro sia il bilancio dell’UE.

Strumenti di finanziamento UE per la difesa e limiti giuridici

La Commissione europea, pur riconoscendo l’urgenza di rafforzare l’industria della difesa, ha dovuto affrontare i vincoli giuridici dei Trattati. Il vero nodo è l’Articolo 41(2) TUE, che vieta di usare il bilancio UE per operazioni con implicazioni militari o di difesa, a meno che il Consiglio non decida all’unanimità di derogare a questo divieto – ipotesi politicamente molto difficile.

Per evitare rischi legali, la Commissione ha scelto un approccio prudente: ha usato l’Articolo 122 TFUE, che consente assistenza finanziaria agli Stati membri in situazioni eccezionali (come l’attuale crisi geopolitica).

In pratica, i prestiti non finanziano operazioni militari dirette, ma rafforzano indirettamente la base industriale della difesa. È una soluzione di compromesso che mostra i limiti giuridici e politici entro cui la Commissione si è mossa.

Considerazioni finali

Dalle comunicazioni e decisioni della Commissione emerge chiaramente come, al momento, i finanziamenti per la difesa restino prevalentemente nazionali. I vincoli giuridici imposti dall’articolo 41(2) TUE potrebbero aver avuto un ruolo particolarmente decisivo nella definizione di queste decisioni. Tuttavia, ciò non giustifica l’assenza di una dimensione europea negli investimenti e negli obiettivi, né la mancata valorizzazione della difesa come bene pubblico nel contesto europeo. Proprio per questo, è importante non rinunciare a costruire fin da subito un collegamento più forte con una vera dimensione europea della difesa.

Una possibile strada, proposta da alcuni deputati del Partito Democratico e fatta propria anche dai membri del team negoziale S&D, potrebbe essere quella di valorizzare e rafforzare il ruolo dell’EDIP (Programma Europeo per l’Industria della Difesa), attualmente in discussione, come strumento ponte tra il livello nazionale e quello europeo. L’EDIP, proposto dalla Commissione, mira a rafforzare la base industriale della difesa attraverso incentivi alla cooperazione tra Stati membri e al potenziamento della capacità produttiva europea. Segue la procedura legislativa ordinaria, con Parlamento e Consiglio in qualità di co-legislatori. Ad oggi, i lavori sono iniziati nelle Commissioni ITRE e SEDE con una procedura congiunta. Proprio perché EDIP è l’unico testo legislativo su cui il Parlamento può intervenire pienamente in ambito difesa, rappresenta oggi la leva politica e giuridica più concreta per consolidare questa prospettiva comune. Il Parlamento ha qui un’opportunità importante: contribuire a orientare questi strumenti verso un impatto europeo più integrato e strategico.

L’ideale sarebbe stato inserire un collegamento diretto già a monte, negli strumenti come SAFE o nella comunicazione sulla NEC, ad esempio prevedendo che una quota dei finanziamenti richiesti dagli Stati sia utilizzata per rafforzare il bilancio EDIP, oggi ancora limitato (1,5 miliardi). Anche se questa scelta non è stata fatta esplicitamente, questi emendamenti hanno costruito sinergie tra gli strumenti esistenti.

In particolare, si è lavorato su due clausole in EDIP che rafforzano la complementarità con SAFE e la NEC, introducendo un meccanismo di incentivazione che vincola parte degli investimenti nazionali a obiettivi europei comuni. Nel caso di attivazione della National Escape Clause (NEC), almeno il 25% dell’aumento della spesa per la difesa derivante dalla deviazione concessa deve essere destinato all’EDIP, con la Commissione incaricata di verificarne il rispetto prima di raccomandarne l’attivazione al Consiglio. Analogamente, gli Stati membri che ricevono sostegno finanziario dallo strumento SAFE devono destinare almeno il 25% dei fondi ottenuti all’EDIP, secondo le procedure stabilite dal regolamento. Accanto a questo, è stato proposto che gli Stati Membri redigano un rapporto annuale sull’uso dello strumento SAFE e dell’aumento della spesa per la difesa attivato nell’ambito del NEC, evidenziando il contributo agli obiettivi europei di difesa. Sulla base di questi rapporti, la Commissione valuterà l’impatto delle risorse nazionali sulla preparazione strategica, l’autonomia e l’integrazione tecnologica dell’UE, presentando al Parlamento europeo un’analisi con raccomandazioni per migliorare il coordinamento e la coerenza degli sforzi nazionali.